但是对公权力的行使而言，一方面，私人具有强烈的不确定性，难以管理和规制。

[4][芬]尤西基维斯特：《代理理论框架下的政府与大学关系》，肖念等译，科学出版社2012年版，第8页。例如，日本明治宪法时期的国家与公务员关系是一种绝对主权和绝对顺从的主仆关系，现阶段体现为一种服务关系。

[35] 类似的规定如《城乡规划法》第24条：城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。在警力资源匮乏的年代，治安联防队的出现对于维护社会治安起到了重要的作用，但是因为人员素质参差不齐且未明确界定其执法权限，一段时间内，治安联防队员违法违纪事件频发。(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。文章来源：《行政法学研究》2018年第2期 进入专题： 行政职务关系 行政委托 公权力委托 。如《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

[31]行政委托行为以矛盾体的形式脱离于行政授权，并成为一个中国式的行政行为出现并非是个特例，而是中国法制发展实践中不可避免的历史进程。制定刑法典的议会、选举议会的公民，就像判决犯人的法官和实际上执行刑罚的人一样，都是国家的机关。从属性的行政协助是指广义上的一种编外从属性行政工作人员或者辅助机关进行活动，以执行公共任务。

行政审批的产生与改革似乎是行政委托发展的前进方向，即为避免公权力滥用或在行政风险和行政便宜的衡量之下，委托法定化并逐步削减似是高权行政不断成熟发展须践行的目标。如果定性，这是一种什么性质的法律关系？在我国一直以来似乎从未深究。美国、德国、英国、加拿大等国家则以平等性的雇佣关系指代国家与公务员之间的法律关系。对个人主体进一步区分可以分为纳入国家行政编制的人员，如公务员。

就行政委托与行政辅助的争议而言，在多数的大陆法系国家，往往没有授权与委托的区分，其专著、论文中所述委托行政、行政委托在内容上实际属于行政授权行为，台湾地区或德国的委托行政或公权力行政理论之下，被委托主体是具有独立执法资格的主体，具有公权力主体的地位，因而对不能作为行政主体的行政辅助人单独列举。[11]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社2017年版，第64页。

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。[5][英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆1985年版，第132页。而若对应通常意义上的委托代理行为，行政法上之表述应为行政委托。第一种理解表述主要有：受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。

文章来源：《行政法学研究》2018年第2期 进入专题： 行政委托 公权力委托 被委托主体 。而接受委托的组织在种类上也很多样，包括事业单位、企业单位、社会组织、人民团体等。不过，陈新民教授曾在《中国行政法学原理》一书中对大陆地区的行政委托中被委托主体范围作过这样的论述：尽管中国行政法学界不将个人视为行政主体，但法规可以授权个人(包括法人)来完成行政任务。也就是说，辅警作为个人突破了理论对被委托主体的限制，且这些被委托的非行政编制内的执法人员行使职权之合法性也渐渐被国家法律规范所认可。

另一类是行政辅助人，如辅警。[20]关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第220页。

[18]行政委托，是指出于管理上的需要，某一行政主体(委托人)委托另一行政主体或其他组织及个人(被委托人)以委托人的名义代行行政权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度在行政委托法律关系中，被委托方可以是行政机关，也可以是非行政机关，但不得是个人。[16]行政机关委托的组织，是指受行政机关的委托，按照委托范围，以委托行政主体的名义行使被委托的行政职权的非国家机关的组织。

这一现象的出现令我们不禁反思，在行政委托制度中究竟是实践运作逆流而上尚待纠正，还是理论范围滞后狭窄急需改进？ (一)被委托主体的理论范围 我国行政委托概念的提出与行政主体概念的出现类似，是在吸纳域外理论的同时借用了文字的外壳，衍生出了一种具有中国涵义的法律概念。公共场所卫生监督员由同级人民政府发给证书。反观行政辅助人的内涵，才是我们通常所讨论的一种委托行为，只是这种委托限制了事项内容和主体，但不可否认其本质是委托的一种形式。这种委托形式的特殊性在于，作为被委托主体的行政机关本身即具有行政主体资格，但是在委托行为中代为履行的是其他行政机关的职责权限，且以委托机关的名义行事，因而不是责任主体。[36]二者的区别在于，独立性的行政协助扩大了行政协助法律制度的适用范围，行政协助的认定不再是以前作为主要标准的从属性，而是决定最终作出之前的公务准备。同样的情况如行政许可与行政审批的制衡发展。

[5]我们虽总以人格化的形式去形容国家，强调它的意志和权力，但亦如凯尔森所说：国家是由人造成的，但它也不能像自然有机体由细胞构成的那样，是一个由人体构成的团体。但如议会议员或陪审员，在立法者地位之外，他们还可能是律师、医生等其他专业职能，也并不收受正常的工资，并非官员。

换句话说，理论界对于辅警法律地位之争议，其实是错误地理解了域外委托理论之意义，将行政助手看作一种委托之外的新的法律关系引入中国，而其实质依然是行政委托。(二)被委托主体的实践扩张 1.立法发展 理论上虽然认为，公权力的委托不可延至个人，但是立法中却逐渐有行政机关委托个人行为之法律规定，其中或有直接性地写入个人主体的条文，或有间接地肯定个人被委托主体法律地位的意思表示。

而基于委托而为之行为，法律后果归之于委托主体。[4]换句话说，在某些领域，被代理人不能通过自身的行为或能力去实现其目的，因而需要通过委任他人以完成原定的目标。

另一种则认为辅警是行政委托，是接受公安机关职务委托的被委托主体，不具有独立的行政执法主体资格，公安机关是其执法后果的法律责任承担者。从立法者的角度，实践中的执法乱象使立法者不得不预见性地防止被委托主体违法行使行政权的情况，如《行政处罚法》和《行政强制法》均把委托的对象界定为组织，相应地，理论上的探讨和界定趋于统一，即否定了个人主体受委托之合法性。特别需要说明的是在讨论当务之急的辅警等人员的法律属性，将其与国家行政机关之间的关系定位为委托关系的同时，还对公务员与国家行政机关的法律关系一并予以界定，归结为委托关系，是为了从宏观角度说明两者与国家行政机关的关系在性质上都是委托关系，但是两者的区别在于一个是终身制委托，一个是附期限的阶段性委托，这样对比的定性更能清晰表现出这种定性的合理性譬如在浙江省发改委和省经信委的行政审批清单中，工程初步设计审批、影响石油天然气管道施工作业许可、企业投资项目核准、节能审查、融资性担保公司的设立与变更审批等审批事项，在清单中只列明了类别(行政许可)、实施主体(省发改委或省经信委)和行使层级(省级保留)，实施依据栏目为空白，更不可思议的是由省发改委保留的工程初步设计审批栏目内容全部为空白。

为此，笔者建议对部门规范性文件也实行国务院和全国人大常委会的双重备案和双重审查制，由国务院法制机构行使对备案文件的初审权，由全国人大常委会行使对部门规范性文件合法性的最终裁决权。[31]按通知，在不实施限购的城市，居民首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，原则上最低首付款比例25%，各地可向下浮动5个百分点。

[14]国务院对非行政许可审批的认识经历了从肯定到彻底否定的转变。关键词:  行政审批 行政许可 权力清单 将分散在单行立法中的行政审批事项汇集起来、经过清理和审查后对保留的审批事项以清单的形式列明向社会公布，让公众对行政审批权力一目了然。

但在实践中，规章及规章以下规范性文件违反法律法规设定审批的现象普遍存在，而这些审批大多进入了清单。2001年11月16日，国务院发布《规章制定程序条例》。

因此，现阶段实施机关评价的作用主要是为设定机关提供审批实施中的相关数据、信息、有关的问题、意见或建议，以作为设定机关决定审批事项存废的参考性意见。资金面之宽松，多年未见。但行政许可法实施至今已逾13年，行政审批改革也已取得较大突破，这种情形下应当对行政许可的设定有更严格的要求。《行政许可法》13条是衡量行政审批必要性的具体标准。

[22]前引[21]，王振民书，第138页。三、行政审批设定依据的合法性审查 由于规章及规章以下规范性文件本身没有行政许可的设定权限，因此，对于没有法律法规依据、完全是由规章及规章以下规范性文件自行设定的审批事项，其不合法性是不需要审查即可以判断的。

[6]由于国务院已将行政审批统一于行政许可，现行行政审批权力清单中的行政审批事项也就是行政许可事项。若无特别说明，本文的权力清单与行政审批权力清单同义。

收费公路建设项目可行性研究报告批准或依法核准后，项目投资主体应当成立或者明确项目法人。文章来源：《中国法学》2017年第1期。

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